Основные этапы формирования системы государственной регистрации Основные этапы формирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним

Н.А. Корнилевская,
адвокат ВМКА, соискатель
кафедры административного и муниципального права
юридического факультета ВГУ

Одним из первых декретов Советской власти являлся декрет ВЦИК от 26 октября 1917 года «О земле» (32), установивший запрет на совершение гражданско-правовых сделок с землей. Этот документ положил начало изъятию из оборота значимых для экономики объектов недвижимости, что делало разделение имущества на движимое и недвижимое ненужным с практической точки зрения.

Статьей 21 Гражданского кодекса РСФСР (33) 1922 года было закреплено упразднение такого деления: «с отменой частной собственности деление имущества на движимое и недвижимое имущество упразднено». Однако даже при отсутствии такого деления на законодательном уровне, фактически гражданский оборот недвижимости продолжал существовать, что подтверждают, например, нормы Гражданского кодекса РСФСР (34) (далее ГК РСФСР) 1964 года, предусматривавшие регистрацию договоров купли-продажи (ст. 239), мены (ст. 255) и дарения (ст. 257), если их предметом являлись жилой дом или дача. Статьи 135 и 197 ГК РСФСР устанавливали, что право собственности и право залога по договорам, подлежащим регистрации, возникает с момента такой регистрации. Однако при этом следует согласиться с мнением М.И. Брагинского, полагавшего, что применительно к сделкам с недвижимостью такая регистрация играла в значительной мере роль определенного придатка к их нотариальному удостоверению (35).

Позиция государства в тот период представляется объяснимой и закономерной. При отсутствии оборота недвижимого имущества (кроме объектов, находящихся в личной собственности граждан) и государственной монополии на землю, отсутствие института государственной регистрации прав на недвижимость являлось естественным. Но при этом следует заметить, что на практике игнорировать определенное самой природой деление вещей на движимые и недвижимые было трудно. Поэтому законодатели советского периода иногда, как бы вскользь, допускали «оговорки» в нормах права.

Примером тому может служить уже упоминавшийся ГК РСФСР, а также ст. 10 Закона СССР от 23 октября 1976 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (36), которой устанавливалось, что «в целях организации учета и охраны памятников истории и культуры, недвижимые памятники подразделяются на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения».

Таким образом, можно сделать вывод о том, что, несмотря на отсутствие законодательного определения недвижимости и деления имущества на движимое и недвижимое, рынок недвижимости фактически продолжал существовать.

Начало изменению этой ситуации было положено принятием 6 марта 1990 года Закона СССР «О собственности в СССР» (37), статьей 7 которого члены кооперативов, образованных для создания объектов недвижимости (жилищно-строительных, дачно-строительных, гаражно-строительных) провозглашались собственниками предоставленных им в пользование объектов (квартир, дачных домов и гаражей) при условии полной выплаты ими паевых взносов.

Окончательное разделение имущества, как объекта гражданских прав, на движимое и недвижимое было осуществлено в 1991 году принятием Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (38) (далее Основ), пунктом 2 статьи 4 которых было дано определение недвижимости, под которой следовало понимать земельные участки и все, что с ними прочно связано, т.е. здания, строения, сооружения, предприятия, иные имущественные комплексы, многолетние насаждения. В качестве существенного признака движимых вещей в этой статье указывалось на возможность перемещения этого имущества без несоразмерного ущерба его назначению.

Следующим значимым этапом совершенствования законодательства, регулирующего правоотношения в сфере оборота недвижимого имущества, является расширение круга субъектов прав на недвижимость. Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» (39) и Закон РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (40) вовлекли в область рыночных отношений здания, строения, сооружения, помещения нежилого и жилого назначения, земельные участки.

Таким образом, в число объектов недвижимого имущества вошли практически все его виды - от строений до земельных участков. В этой связи следует согласиться с мнением В. А. Алексеева, о том, что в тот период «сложилась такая ситуация, при которой объективно существовала практически новая сфера рыночных отношений, не получившая адекватной системы правового регулирования, поскольку период реформ всегда отличает такое состояние законодательства, при котором фактическая фиксация глобальных социально-экономических изменений происходит раньше, чем возникают нормы, призванные «обслуживать» вновь возникшие правоотношения» (41).

Указанные причины послужили основанием для решения возникших проблем и создания системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Часть 3 статьи 6 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» (42) устанавливала регистрацию в местной администрации прав частной собственности на недвижимость или ее часть в жилищной сфере. Регистрация прав на земельные участки согласно Земельному кодексу РСФСР (43) 1991 года была отнесена к компетенции местных советов, а функции регистрации купли-продажи земельных участков были возложены на соответствующие земельные комитеты.

Указом Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (44) был уточнен порядок регистрации прав на земельные участки, что выражалось в обязательной выдаче каждому собственнику земельного участка свидетельства на право собственности на землю, которое надлежало регистрировать в регистрационной (поземельной) книге. Все эти меры, по мнению М.И. Брагинского, «в начальный период формирования рынка недвижимости, привели к расчленению государственной регистрации по объектам и по территории» (45).

Попытка объединения государственной регистрации всех видов недвижимости в одном органе была отражена в Указе Президента РФ «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость» (46), предполагавшем передачу функций по регистрации в ведение Российского комитета по земельным ресурсам. Согласно данному Указу государственной регистрации в поземельной книге подлежали не только документы на земельные участки, но и правоустанавливающие документы на находящуюся на этих земельных участках недвижимость.

Таким образом, на основе анализа исторического опыта можно сделать вывод о том, что необходимость государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним возникает всегда и везде, где объектом гражданских прав является недвижимое имущество, и совершаются сделки с ним, обусловливающие переход прав на недвижимость от одних участников сделки к другим. То есть там, где «придание публичности правам на недвижимое имущество является объективной необходимостью, где хотя бы в самом ограниченном виде существует рынок недвижимости» (47).

По мнению В. А. Алексеева, это вызвано объективными признаками недвижимых вещей, возможность перемещения которых при передаче прав исключена. Поэтому переход прав на недвижимость осуществляется в документальной форме. При этом всегда было необходимо существование третьей стороны, призванной фиксировать данный документооборот и контролировать его осуществление. Совершенно очевидно, что такой стороной может быть только государство, которое фиксирует все изменения прав на объект и выступает держателем правовой истории каждого из этих объектов (48).

Современный этап формирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество был ознаменован принятием в 1994 году и введением в действие ГК РФ, ст. 131 которого прямо предусмотрена необходимость государственной регистрации. Однако следует заметить, что с вводом в действие ГК РФ, федеральный закон о государственной регистрации прав принят не был. Следовательно, отсутствовал правовой режим регулирования государственной регистрации, а также система органов, осуществляющих саму регистрацию.

Только 21 июля 1997 года Федеральный закон № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (49) (далее Закон о гос. регистрации) был принят, а введение его в действие состоялось еще позже - 31 января 1998 года, т.е. спустя 3 года после принятия ГК РФ.

В сложившейся ситуации субъекты РФ вынуждены были, ссылаясь на Основы гражданского законодательства и Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», самостоятельно устанавливать порядок государственной регистрации и определять регистрирующие органы.

Безусловно, принятие и введение Закона о гос. регистрации имеет огромное значение, поскольку для отношений собственности и других видов право обладания наиболее существенным является их регулирование, а в случае нарушения прав, - их восстановление до состояния, в котором они находились до правонарушения. В связи с этим государственную регистрацию прав, по мнению Е.М. Тужиловой-Орданской, следует рассматривать как правоустанавливающую, а в некоторых случаях - право подтверждающую процедуру (50). Это следует и из самого закона, который определил понятие государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним как юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода и прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ.

Следует отметить открытый характер государственной регистрации, т.к. сведения, содержащиеся в ЕГРП, о любом объекте недвижимости открыты для любого лица, что, безусловно, является дополнительным условием охраны прав на недвижимое имущество, т.к. открытые сведения сложно исказить, либо фальсифицировать.

Интересно то, что законом не определен момент возникновения прав на недвижимое имущество. Статьей 8 ГК РФ установлено, что права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не предусмотрено законом.

При этом необходимо подчеркнуть, что сама по себе государственная регистрация не является формой сделки, не может заменить собой, например, нотариальное удостоверение договоров, государственный учет недвижимого имущества, осуществляемый инвентаризационными органами, органами технического учета и кадастровыми органами. Она имеет самостоятельное значение, состоящее в признании и подтверждении государством возникших в результате сделки прав.

По мнению Е.В. Тресцовой, само понятие государственной регистрации концентрирует в себе аспект публичной направленности деятельности специальных регистрирующих государственных органов на всей территории страны, обусловленный правовой природой гос. регистрации (51).

Однако государственную регистрацию можно рассматривать и в другом ракурсе, как специфическую деятельность государства - государственный (административный) процесс (52), результатом которого является государственный акт, имеющий форму юридического факта (правомерного действия), реализуемый в виде записи в ЕГРП (53); как охранительное правоотношение (54) и как правовой институт (55).

В этой связи необходимо обратить внимание на позицию Конституционного Суда РФ, сформулированную им в отношении правовой природы государственной регистрации. В определении от 5 июля 2001 года № 132-0 (56) указано, что государственная регистрация - это формальное условие обеспечения государственной защиты прав лица, возникающих из договорных отношений, призванное удостоверить со стороны государства юридическую силу соответствующих правоустанавливающих документов.

Из приведенных примеров следует, что даже понятие государственной регистрации воспринимается неоднозначно и вызывает споры и дискуссии.

Закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» оказал столь ощутимое влияние на развитие гражданского законодательства, что среди цивилистов появились суждения о новой отрасли права - регистрационного права (57). Однако следует заметить, что этот вопрос является спорным, а по наличию полемики можно судить лишь о несовершенствах принятого Закона, дающих для нее повод.

Таким образом, говорить о сформировавшемся законодательстве, регулирующем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество преждевременно. Это означает, что в настоящее время система государственной регистрации находится в стадии развития и становления, основные задачи которого определены Федеральной программой поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденной Постановлением Правительства РФ 9 апреля 2001 года № 273 (58). Результатом реализации этой программы и должно стать формирование системы государственной регистрации на территории Российской Федерации.

В содержание