Мировое соглашение в делах, возникающих из публичных правоотношений

О.В. Баулин,
д. ю. н., вице-президент АП ВО

Вопрос о возможности заключения мирового соглашения в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, не имеет однозначного решения в процессуальной науке и, как следствие, в законодательстве и судебной практике.

Применительно к гражданскому судопроизводству такая возможность, как правило, отрицается.

На основании положений об особом неисковом характере публичного производства, обусловленной им невозможности применения специфических правил искового производства, а также некоторых конкретных правил (например, о том, что суд не связан доводами и основаниями заявленных требований - ч.3 ст.246 ГПК РФ) делается вывод о невозможности использования института мировых соглашений в принципе.

Так, согласно пункту 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», «по делам данной категории суд не вправе утвердить мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае судом проверяется законность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом».

Напротив, в арбитражном судопроизводстве вопрос о возможности мирного урегулирования разрешен законодательно. Согласно ст.190 АПК РФ, экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом.

М.А. Рожкова обращает внимание на особенности терминологии, отмечая, что «законодатель в контексте статьи 190 АПК не употребляет термин «мировое соглашение», а закрепляет возможность участников публичных правоотношений заключить именно соглашение» (1). При этом, по мнению автора, соглашения в порядке ст.190 АПК РФ имеют особую правовую природу, заключение же мирового соглашения как гражданско-правовой сделки, заключаемой в процессуальной форме, невозможно (2).

С позицией об особой природе соглашений в порядке ст.190 АПК РФ сложно не согласиться, тем не менее на практике суды не воспринимают названное различие и довольно часто именуют соглашения, заключаемые по делам, возникающим из публичных отношений, именно мировыми.

Так, ФАС Волго-Вятского округа утвердил следующее мировое соглашение между ОАО «Волга» и Управлением Ростехнадзора:

«1. Заинтересованное лицо отказывается от кассационной жалобы по делу № А43-20524/2005-26-594.

2. Заявитель отказывается от заявленных требований о признании незаконными принятых Заинтересованным лицом приказов № 60 от 27.06.2005 и № 61 от 08.07.2005.

3. При проведении мероприятий государственного контроля и надзора заявитель и заинтересованное лицо руководствуются нормами действующего законодательства Российской Федерации» (3). Правда, при ближайшем рассмотрении данное соглашение сложно назвать мировым, содержанием которого являются обычно условия, относящиеся к материальному праву. Условиями же приведенного соглашения являются отказ от заявления и отказ от кассационной жалобы - особые процессуальные институты. Что же касается необходимости руководствоваться действующим законодательством, то она существует для сторон объективно, и от их договоренностей не зависит».

Другое объемное по содержанию мировое соглашение (с выдержками из которого любопытно будет ознакомиться), заключенное Федеральной антимонопольной службой России и ОАО «ЕВРОЦЕМЕНТ групп» и утвержденное ФАС Московского округа (4), имеет сложный комплексный характер, включает элементы соглашений по фактическим обстоятельствам, положения об административных обязательствах заявителя в отношении ФАС России, заявления о намерениях и т.д.:

«2.1. В результате установления 1 мая 2005 года монопольно высокой цены на цемент заявитель получил доход, подлежащий перечислению в федеральный бюджет.

Наряду с повышением цены на цемент до уровня монопольно высокой деятельность заявителя имела определенный положительный социально-экономический эффект. В частности, увеличились налоговые поступления в бюджет, повысилась инвестиционная привлекательность отрасли, что привело к созданию новых рабочих мест.

Заявитель проинформировал Службу о готовности реализовать инвестиционную программу комплексной полномасштабной модернизации и технического перевооружения цементных предприятий на 2005 - 2010 годы на сумму более десяти миллиардов рублей.

Служба признает, что установленная заявителем 1 мая 2005 года цена на цемент в силу действия объективных экономических факторов утратила признаки монопольно высокой цены.

В соответствии со ст. 15 ГК РФ и ст. 12 Закона о конкуренции службой не устанавливался факт причинения заявителем убытков хозяйствующим субъектам.

В настоящее время установленная 1 мая 2005 года цена на цемент не является монопольно высокой. Стороны признают, что, поскольку заявитель не увеличивал цены в 2006 году, в том числе несмотря на сезонное увеличение цен на рынке цемента, цена, по которой заявитель продает цемент, является более низкой, чем цена, фактически сложившаяся на рынке на момент подписания настоящего соглашения. При этом стороны учитывают, что по данным службы в среднем за шестилетний период (2000 - 2005 годы) во втором квартале цены сезонно повышаются на 14,5% к уровню цены первого квартала текущего года.

Сумма, подлежащая перечислению в федеральный бюджет, составляет 267000000 (двести шестьдесят семь миллионов) рублей ... .

3.5. Заявитель (равно как его правопреемники) в течение 3 лет с момента вступления в силу мирового соглашения обязуется ежеквартально по требованию службы представлять в федеральный антимонопольный орган информацию о текущих отпускных ценах на цемент и об объемах производства, поставки на рынок Российской Федерации и экспорта цемента, в натуральном и стоимостном выражении, с указанием географического региона поставки ...».

При всей обоснованности позиции М.А. Рожковой об отсутствии тождества между соглашениями в порядке ст.190 АПК РФ и мировыми соглашениями, судебная практика по вопросу об утверждении именно мировых соглашений по делам, возникающим из публичных правоотношений, вполне оправдана. В том числе и потому, что согласно ч.2 ст. 150 АПК РФ, основанием для прекращения производства по делу являются именно мировые соглашения. Иные же соглашения таким основанием быть не могут.

Кроме того, выводы об особой правовой природе соглашений по делам, возникающим из публичных правоотношений, не снимают проблемы допустимости мирного урегулирования уже возникших публичных споров и ее критериев.

Возможность мирного урегулирования по делам, возникающим из публичных правоотношений, для российского процесса в настоящее время является спорной, и, как минимум, не всегда возможной.

ВАС РФ, основываясь на положении ст.190 АПК РФ, однозначно признает за государственными органами право заключать соглашения по делам, возникающим из публичных правоотношений. К примеру, в пункте 28 постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 года № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» разъяснено, что в соответствии со статьей 190 АПК РФ антимонопольный орган вправе заключать соглашения по делам об оспаривании его решений и предписаний, в том числе соглашения об обстоятельствах рассматриваемого дела.

По мнению А.В. Иванова, хотя по многим публичным делам (например, по делам об административных правонарушениях) заключение соглашений невозможно в принципе, по другим такая возможность существует: «Так, по смыслу Налогового кодекса Российской Федерации погашение налогового обязательства возможно только в той форме, которая определена в названном Кодексе (как правило, это уплата налога). Вместе с тем названный Кодекс допускает возможность изменения срока уплаты налога. Поэтому если в деле о взыскании с индивидуального предпринимателя суммы налога соответствующие государственные органы и налогоплательщик придут к соглашению об изменении срока уплаты налога (о реструктуризации недоимки) до того момента, когда по делу состоялось решение, суд первой инстанции может окончить дело вынесением соответствующего определения об утверждении такого соглашения» (5).

Е.В. Русинова, Е.М. Цыганова пришли к выводу о том, что «допустимое заключенное мировое соглашение по делам, возникающим из публичных правоотношений, не будет противоречить закону при наличии одного из условий:

1. Если материальное законодательство в публичной сфере допускает установление прав и обязанностей сторон по воле участников правоотношения (чаще это основано на дискреционных полномочиях публичного органа, реже на возможности договора между сторонами).

2. Если мировое соглашение полностью соответствует императивным предписаниям закона, не изменяет существующего между сторонами правоотношения, а лишь констатирует его бесспорность» (6).

Вопросы о допустимости урегулирования административных споров до возникновения процесса и о возможности заключения соглашений по таким делам в суде тесно взаимосвязаны.

На первый вопрос следует ответить положительно. В случаях, когда закон допускает для государственного органа определенные варианты поведения, участники публичного правоотношения могут и договориться об одном из допустимых законом вариантов. Однако проблема допустимости такого рода соглашений является, очевидно, материально-правовой и в настоящее время получила определенную, хотя и противоречивую (7), разработку в науке административного права в виде теории административного договора. В данном случае, как и во многих других, прослеживается тесная связь между материальным правом и процессом: процессуальная форма и порядок заключения соглашения определены процессуальным правом, допустимые условия и содержание - материальным.

Безусловно, в процессе по заявлению заинтересованного лица проверяется законность вполне конкретного, причем уже состоявшегося акта, решения, совершенного действия, и возможность изменения акта, совершения иного действия в суде выглядит, на первый взгляд, сомнительной.

Тем не менее, если вне процесса орган исполнительной власти, наделенный определенными полномочиями (в том числе дискреционными, наличие которых в последнее время не приветствуется, и вовсе не потому, что они плохи сами по себе, а в связи с общей ситуацией в государственном аппарате), вправе совершить соответствующие действия, вряд ли можно запрещать ему совершение таких же действий во время рассмотрения дела вне судебных заседаний либо непосредственно в суде. Например, поскольку ч.2 ст.61 НК РФ допускает возможность изменения срока уплаты налога или сбора, такое действие может быть совершено и в ходе судебного разбирательства (8).

Если налоговый орган вправе признать за налогоплательщиком право на налоговые вычеты, такое признание может быть совершено и в суде, что встречается (хотя и нечасто) на практике (9).

Далее, к примеру, если органы местного самоуправления наделены правом отменять принятые ими муниципальные правовые акты (ст.48 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления»), то нет оснований не признавать за ними соответствующего права в суде, в том числе и в форме соглашения, в котором в качестве условия может предусматриваться полная либо частичная отмена соответствующего акта.

Таким образом, критерий допустимости судебных соглашений для государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица можно определить следующим образом: соглашение либо действие, допустимое материальным (административным, налоговым, бюджетным) правом, возможно и в суде. Что касается предпринимателя либо юридического лица, то они тем более свободны в определении условий соглашений, заключаемых по делам, возникающим из публичных правоотношений.

С учетом изложенного, нельзя не заметить формальность запрета на заключение мировых соглашений по делам, возникающим из публичных правоотношений, в гражданском судопроизводстве, поскольку очевидно противоречие между материальными и процессуальными правилами: в материальных отношениях мирное урегулирование в определенных ситуациях и при определенных условиях возможно, в процессе же и на практике прямо и однозначно запрещается.